ابعاد مشارکت و حکمرانی مطلوب کاهش ریسک
آيا زمينه های لازم برای اجرای «سند کاهش خطر پذیری بلایا در محلات شهر تهران» در قالب يک طرح مبتنی بر مشارکت وجود دارد؟
در تعاریف و توافقنامه های جهانی، کشورها ملزم به برقراری «حکمرانی مطلوب کاهش ریسک» به معنای اتخاذ استراتژی هایی برای کاهش ریسک های موجود و جلوگیری از ایجاد ریسک های جدید بوده که در آن حاکمیت خطر، مبنای برنامه ریزی شهرها قرار گیرد.
بر همین مبنا، «تدوین سند مدیریت کاهش خطر پذیری بلایا در محلات شهر تهران» توسط سازمان پیشگیری و مدیریت بحران شهر تهران در سال 1395 آغاز و با تمرکز بر سه مخاطره مهم تهران یعنی زلزله، سیل و زمین لغزش، شناسایی و نقشه آن ها برای بلوک های جمعیتی تهیه شده است. در این پروژه در هر منطقه یک محله (مجموعا 22 محله از 354 محله) به صورت پایلوت مورد بررسی و ارزیابی قرار گرفت.
بدین ترتیب که وضعیت آسیب پذیری بلوک های جمعیتی محلات در پنج گروه آسیب پذیری جمعیتی، اجتماعی-اقتصادی دسترسی فیزیکی، زیرساخت های شهری، و مخاطره زمین لرزه مبتنی بر 38 شاخص شناسایی و محاسبه شده و با ترکیب با هر یک از مخاطرات، ریسک نهایی به صورت نسبی در بلوک های مختلف آماری در محله برآورد شده است. دستورالعمل اجرایی این سند به شهرداران مناطق ۲۲ گانه در سال 1399 ابلاغ شد.
در توضیحات این پروژه آمده که در سطح برنامه ریزی، سند مذکور برای کاهش خطر بلوک‌های پرخطر به صورت محله محور و مشارکتی با همکاری سازمان های مردم نهاد فعال در حوزه مدیریت بحران و نیز نهادهای اجرایی در سطح منطقه، برگزاری نشست های همفکری با ذینفعان محلی تدوین شده و همچنین نوع مداخلات کاهش خطر و افزایش آمادگی محلات پیش بینی شده است.
بمنظور تحقق این پروژه مشارکتی در سطح اجرایی علاوه بر تعیین نقش حاکمیت و دستگاه حاکمیتی، شهروندان نیز باید حضوری فعال در کاهش خطرپذیری داشته باشند و میزان قدرت و تاثیرگذاری آنان بر فرایند طرح ها مدنظر قرار گیرد. لذا انتظار می رود که نحوه مداخله و نقش کلیدی ذینفعان محلی در سطوح مختلف اجرای این پروژه تدقیق شده باشد.
موضوع شناسایی ذینفعان کلیدی، منابع قدرت، منافع، و نحوه تعامل این گروه ها با یکدیگر از مهمترین چالش های پیاده سازی و اجرای پروژه سند کاهش خطرپذيري بلايا بوده که در آن حکمرانی شهری و کلید واژه مشارکت به عنوان شاکله اصلی برنامه عنوان شده است.
ذينفعان اصلی در تدوین این سند شامل سازمان پیشگیری و مدیریت بحران شهر تهران، شهرداران و روسای ادارات نواحی، دبیران شورایاری و مدیران محلات، مربیان خانه های دوام و ایمنی، روسا و نمایندگان ادارات تخصصی سطح منطقه، سازمان های مردم نهاد (دانشگاهيان)، نهادهای خصوصی و متخصصان، و نمايندگان محلی هستند.
منبع قدرت نهادهای دولتی مبتنی بر اختيارات و ابزارهای قانونی است و امکان مداخله آنها در هر مرحله از فرايند برنامه ريزی را ايجاد می کند درحاليکه قدرت نهادهای عمومی در گرو منابع مالی و ارتباطات با ديگر نهادهاست. نهادهای خصوصی و متخصصان و کارشناسان نيز با تکيه بر اعتبار علمی و دانش و مهارت خود به ايفای نقش در پروژه می پردازند.
عليرغم تاکيد بر نقش مشارکتی مردم در تهيه سند مدیریت کاهش خطر پذیری بلایا، حضور ويژه ای از شهروندان را نمی توان يافت. ابزار های قدرت شهروندان و نهادهای مدنی، پرسش گری و مطالبه گری و مشروعيت و مقبوليت اقدامات مديريت شهری هستند.
تمایل به همکاری داوطلبانه، حمايت از نهادهای بالادست و اعتماد به ساختارها و نهادهای حکمرانی، ظهور تشکل های داوطلبانه و بسيج اجتماعي (ايجاد حس جمعي)، بيانگر میزان رضایت مردم از عملکرد نهادها و شوراها بوده و متضمن اجرایی شدن برنامه ها و طرح ها خواهد بود. با اين حال شهروندان در فضای سياست گذاري کلان شهری قدرت زيادی نداشته و حضور خود را به شکل اقدامات مقطعی و به يکباره نشان می دهند.
منافع و ساختارهای انگيزشی ذينفعان می تواند حول محورهای سياسی، اجتماعی و اقتصادی تعريف شود. در حاليکه در مراحل اوليه شناخت مسئله عمدتا منافع عمومی و اجتماعی بر منافع اقتصادی و سياسی غلبه دارد، در مرحله تدوين طرح نوعی قدرت طلبی در زمينه مديريتی و حرفه ای جايگزين می شود. نهادهای دولتی با انگيزه های سياسی اقدام به برنامه ريزی می نمايند درحاليکه نهادهای عمومی (شهرداری و شورای شهر و زيرمجموعه آنها) منافع اقتصادی را دنبال می کنند.
اين مسئله به هنگام اجرای طرح شدت يافته و عمدتا بدليل تضاد منافع، رقابت سياسی شديدتری ميان گروه های قدرت شکل می گيرد. در نظام های مديريت شهری بالا به پايين، شهروندان و نهادهای مردمی و محلی جايگاه مشخصی نداشته و بيش از ورود آنها به ساختارهای اصلي تصميم گيری و يا اعمال نظرات آنها، صرفا نقش اجرا کننده سياست های بالادست را برعهده خواهند داشت. بعبارتی روابط قدرت در تعريف سیستم های اثرگذار و تعيين تصميم گيران اصلی، نقشی اساسی را در پيشبرد مراحل پروژه ايفا می کند. بطوريکه شیوه های قانون گذاری، اجرا، نظارت و پايش طرح نيز وابسته به اراده سياسی اين گروه هاست.
ارتباط و نحوه تعامل ميان ذينفعان از ديگر مسائل مهم در اجرای طرح های مبتنی بر مشارکت است. اين تعامل می تواند درقالب ارتباط فعال، ارتباط محدود يا عدم ارتباط شناسايی شود. نهادهاي دولتي عموما سطوح مختلفی از ارتباطات را در فرايند برنامه ريزی دارند. اين نهادها در شناسايی مسئله و تدوين طرح ها نقشی فعال در تصميم گيری دارند اما در مراحل اجرايی ارتباطات انها با يکديگر نهادها بصورت غيرفعال تبديل می شود.
تعاملات نهادهای عمومی و خصوصی تقريبا از ابتدای آغاز پروژه تعاملي فعال است در حاليکه ارتباطات نهادهای مردمی محدودتر و در مقاطع زمانی مشخصی است. شهروندان و نهادهای محلی نيز سطح ارتباطاتی کمرنگ تر و گاها غيرفعال نسبت به ديگر نهادها دارند.
بروز اين امر به عوامل مختلفی چون عدم آگاهی و اموزش، نبود فرهنگ مشارکت و مطالبه گری در ميان شهروندان، تصمیم گیری های غيرشفاف از سوی نهادهای حمکرانی باز می گردد. عدم حضور فعال شهروندان در پروژه کاهش خطر پذیری تهران می تواند سبب اختلال درک و پذيرش خطر شده و آمادگی آنها برای مواجهه با مخاطرات را تا حد بسيار زيادی تحت تاثير قرار دهد.
بنابراين بررسی زمينه های مشارکت در فرايند سياست گذاری شهر تهران حاکی از آنست که ظرفيت سازی کافی براي ورود ذينفعان محلی و شهروندان صورت نگرفته و انحصار برنامه ها و تصميمات کلان مديريت شهری همچنان در اختيار گروه های قدرت قرار دارد. عدم تعادل میان قدرت ذینفعان در هر یک از مراحل شناسايی مسئله، تدوین و اجرای پروژه می تواند سبب ناکارآمدی طرح، آسیب به منافع عمومی و سیاست گذاری در مدیریت کلان شهر شود.
از طرفي ديگر تاکنون گزارش و اطلاعات دقيقي از سوی سازمان ها و نهادهای مربوطه ارائه نشده و اين مسئله ارزيابی از نحوه پياده سازی و اقدامات صورت گرفته برای سند کاهش خطرپذيری بلايا را دشوار می سازد. در تعريف برنامه های مبتنی بر مشارکت، ادراک مفهوم سرمایه اجتماعی به عنوان رکن اساسی در تحقق طرح ها يک ضرورت است.
همکاری بین افراد و گروه ها، اعتمادسازي، ايجاد انگيزه و میزان پذیرش تصمیمات نهادی در جامعه حائزاهميت بوده و می تواند تعيين کننده توانایی و ظرفيت جوامع براي مواجهه با خطر و کاهش ریسک يا بعبارتی تاب آوری جوامع باشد. مشارکت چه بر پايه اقدامات ملموس و چه بصورت همکاری های رفتاری و روانشناختی، عاملی کلیدی در کاهش مخاطرات طبیعی و بازيابی های پس از وقوع يک فاجعه است.
